Зміни до Конституції у частині децентралізації: благі наміри, проблемна реалізація

16 липня Верховна Рада України 288 голосами прийняла постанову про включення до порядку денного та одночасне направлення на розгляд до Конституційного суду проекту закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2217а. Запропоновані зміни стосувалися переважно децентралізації влади та зміни компетенцій органів державної влади і місцевого самоврядування, а також законодавчого врегулювання особливостей місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей (детальніше про це – у наступній статті).  

Зміст законопроекту, внесеного до парламенту Президентом Порошенком, у цілому відповідав декларованим українською владою завданням. Його положення були спрямовані на перенесення основного масиву повноважень від місцевих державних адміністрації до місцевих рад і створених на їх основі виконавчих комітетів. Заради цього проект пропонує ліквідувати місцеві державні адміністрації, а замість них запровадити інститут префектів, які матимуть значно вужчі повноваження – переважно у сфері контролю над законністю роботи органів місцевого самоврядування.

Для успіху децентралізації, однак, самої передачі повноважень органам місцевого самоврядування було би замало. Здобувши нові компетенції, відповідні інститути публічної влади повинні отримати й відповідні ресурси, зокрема фінансові, для того, щоби бути в змозі реалізовувати нові функції. Крім того, поруч зі збільшенням повноважень має йти і зростання відповідальності за їх реалізацію.

Основи для виконання першої умови було закладено завдяки положенню, що зобов’язало державу забезпечувати органи місцевого самоврядування необхідним обсягом ресурсів для виконання тими своїх повноважень. Другу умову також було здебільшого виконано, хоч і в більш неоднозначній манері. Президент отримав право припиняти повноваження місцевих рад і голів громад у разі створення тими загроз національній безпеці, державному суверенітету чи територіальній цілісності. Попри обмеження цього права необхідністю отримати позитивний висновок Конституційного суду поле для невиправданого втручання президента у роботу органів місцевого самоврядування все ж лишилося.

Поза тим, поруч із загалом позитивним забарвленням запропонованого проекту у сфері відносин органів державної влади та місцевого самоврядування він також оголив певні проблеми у стосунках усередині виконавчої гілки влади і навіть додав нові до вже існуючих. Мова йде передусім про статус префектів. Обравши шлях найменшого спротиву, автори проекту вирішили перенести існуючу модель призначення голів місцевих державних адміністрації на інститут префектів – згідно з запропонованими змінами, їх призначатиме і звільнятиме Президент за поданням Кабінету Міністрів. Більше того, префектів пропонують зробити відповідальними перед главою держави і водночас підзвітними та підконтрольними уряду.

На жаль, така схема зберігає недоліки існуючого подвійного підпорядкування представників виконавчої влади на місцях. Виконуючи вказівки та розпорядження Кабінету Міністрів, префект водночас перебуватиме під загрозою звільнення з боку Президента, що, вочевидь, викривить ієрархію виконавчої гілки влади, створить підґрунтя для конфлікту між Президентом і урядом за контроль над префектом і водночас зробить останнього політично залежним від глави держави. Витоки цієї проблеми очевидні – існуюча напівпрезидентська модель, яка розділяє виконавчу владу в країні між президентом і урядом. Запропонована система призначення і звільнення префектів по суті відтворює логіку напівпрезиденціалізму з усіма його загрозами і слабкими місцями.

Інші положення законопроекту лише посилюють вади подвійного контролю над префектами. Проект змін, зокрема, дає Президентові та Кабінету Міністрів право скасовувати рішення префекта у різних сферах його компетенцій, тим самим значно розширюючи потенційне поле конфлікту між двома «головами» виконавчої влади. Масла у вогонь додає окреме положення про те, що можливі додаткові повноваження префекта, які визначатимуться законами, підлягатимуть праву скасування і з боку глави держави, і з боку уряду. При цьому сама можливість розширення повноважень префекта новими законами виглядає необґрунтованою та може призвести до обмеження потенціалу децентралізації.

У проекті не обійшлося і без традиційних для українського конституційного процесу спроб ініціатора змін отримати додаткові важелі впливу на інші органи влади. Зокрема, префекти дивним чином отримали право координувати діяльність територіальних органів виконавчої влади і слідкувати за законністю їхніх дій, чого позбавлені навіть діючі місцеві державні адміністрації. Мотиви Президента стають зрозумілими з огляду на особливості роботи голів місцевих державних адміністрацій, які в більшості випадків де факто підконтрольні главі держави. Перенісши схему їх призначення на інститут префектів, Президент, вочевидь намагається зберегти свій вплив на префектів і з їх допомогою отримати додаткові інструменти впливу на діяльність територіальних органів виконавчої влади, які формально підпорядковуються відповідним урядовим структурам. Однак навіть якщо цю небезпеку не буде актуалізовано, нові повноваження префектів створять ще один привід для конфліктів усередині виконавчої гілки влади.