Про те, що між центральними органами влади, з одного боку, та місцевим самоврядуванням з іншого, не прості стосунки, стало зрозуміло ще за довго до відкритих виступів мерів у березні. На брифінгу, присвяченому року Президенства, Володимир Зеленський заявив про це публічно. Останні кілька місяців напруження між центром та місцевою владою набули найбільшого масштабу. Чому мери міст почали відкрито виступати проти президентських та урядових рішень? До чого така ситуація може призвести вже восени під час місцевих виборів і як це загрожує цілісності України, її державному устрою? Експерти Центру безпекових досліджень «СЕНСС» проаналізували як складались стосунки місцевої та центральної влади протягом останнього року.
Липень-листопад 2019. Мери проти офісу президента: зупинення державного фінансування місцевих соціально важливих проєктів
Після обрання нового Президента України перше відкрите протистояння між представниками центральної та місцевої влади сталося наприкінці літа 2019 року.
Передумовою конфлікту було звернення у липні 2019 керівника Офісу Президента Андрія Богдана року до прем’єр-міністра Володимира Гройсмана з проханням призупинити фінансування проєктів і програм, що здійснюються за рахунок Державного фонду регіонального розвитку та субвенції на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій.Тоді Міністерство фінансів продовжило фінансування відповідних проєктів і програм. Однак на початку вересня, зі зміною складу уряду, перерахування коштів було припинено. Сотні соціально важливих проєктів в громадах, що вже були розпочаті (дитячих садочків, шкіл, лікарень, будівництво доріг, мостів тощо), не отримали державного фінансування у запланованому обсязі.
Жовтень-листопад 2019. Місцеве самоврядування проти «формули штайнмаєра»
У жовтні розпочався новий конфлікт між центральною владою та органами місцевого самоврядування, під час якого місцева влада продемонструвала спільну ідеологічну позицію. 1 жовтня Володимир Зеленський повідомив, що Україна погодила так звану «формулу Штайнмаєра» щодо умов проведення місцевих виборів на тимчасово окупованій частині територій Донецької і Луганської областей. Органи місцевого самоврядування в різних регіонах України відкрито виступили проти цієї формули, назвавши її положення «капітуляцією та знищенням України».
Вересень-листопад 2019. Бюджетні обмеження як фактор посилення напруження
У вересні стало відомо, що проєкт закону «Про державний бюджет України на 2020 рік» передбачає обмеження державного фінансування (в порівнянні з попередніми роками) для виконання органами місцевого самоврядування делегованих державою повноважень у 2020 році. Такі законодавчі ініціативи були негативно сприйняті місцевою владою.
На початку листопада мер міста Дніпра Борис Філатов повідомив, що уряд збирається забрати у місцевого самоврядування 160 мільярдів гривень. Про недофінансування бюджетних програм в розмірі 71 млрд. грн. також повідомляв мер м. Києва, голова АМУ Віталій Кличко.
В подальшому представники органів місцевого самоврядування виступили проти ряду законопроєктів, які можуть погіршити становище територіальних громад, зокрема: вилучення із місцевих бюджетів акцизного податку на пальне, скасування пайової участі забудовників у розвитку інфраструктури населених пунктів. АМУ знов звернулась до президента з вимогою долучити місцеву владу до обговорення, оскільки ці ініціативи можуть призвести до згортання бюджетної децентралізації та позбавити місцеве самоврядування самостійності. Однак вимоги АМУ були задоволені частково. На момент підготовки цього матеріалу Верховною Радою України було прийнято закон щодо скасування пайової участі забудовників у разі будівництва об’єктів будь-якого призначення на замовлення державних органів або органів місцевого самоврядування за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, об’єктів соціальної сфери та ряду інших. Щодо акцизного податку, то в держбюджеті-2020 його частку залишили в місцевих бюджетах.
Грудень 2019-квітень 2020. Місцеві голови проти централізації влади
Найбільшу хвилю невдоволення серед представників місцевої влади та експертів з питань децентралізації викликав законопроєкт, що був внесений Володимиром Зеленським до парламенту у грудні 2019 і передбачав зміни до Конституції. Він був розроблений у продовження реформи децентралізації. Серед іншого, проєктом пропонувалось внести зміни у адміністративно-територіальний устрій держави, скоротити термін повноважень місцевих депутатів та голів місцевих рад.
Також передбачалось введення посади “префектів” – представників держави на місцях з основною функцію – здійснювати адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, а також координувати діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади. У нинішній ієрархії влади найближчий аналог префекта – голова місцевої державної адміністрації, однак їх функції суттєво різняться. Планувалось, що префекти формуватимуть свої офіси, фактично – замість адміністрацій. Призначати префекта має президент за поданням уряду. Обіймати посаду префект може лише 3 роки і не більше одного строку, він підконтрольний і підзвітний президенту і Кабміну. За поданням префекта президент матиме право зупинити дію актів голови громади, місцевих, окружних чи обласних рад, якщо вони, на думку префекта, порушуватимуть Конституцію і загрожуватимуть суверенітету та Україні.
17 січня 2020 року президент відкликав законопроєкт, а його команда оголосила про проведення консультацій та публічних обговорень, що розпочались 25 лютого в Києві, а далі продовжились в регіонах.
Ця ситуація набула великого публічного розголосу і не залишилась осторонь міжнародних партнерів України. Свої зауваження та застереження до законопроєкту висловили у посольствах Канади та Німеччини. А у Раді Європи – Генеральному директораті з питань демократії у співпраці з експертами Європейської комісії за демократію через право («Венеційська комісія») та Конгресі місцевих і регіональних влад – рекомендували вдосконалити низку положень, зокрема, забезпечити підзвітність префектів уряду з більшості питань, що перебувають в їхній відповідальності.
Пандемія, спричинена COVID-19 внесла корективи в плани з обговорення проєкту закону щодо змін до Конституції: з середини березня вони проходили в режимі відеоконференцій, остання з яких відбулась 27 квітня. Однак чи врахована думка представників органів місцевого самоврядування в остаточній редакції проєкту змін до Конституції на момент підготовки цього матеріалу залишається невідомим.
Березень-травень 2020. Карантин: мери проти обмежень
Посилення напруження та нові конфлікти між центральної владою та органами місцевого самоврядування відбулись одразу після введення урядом карантинних обмежень, пов’язаних з COVID-19. Цей період супроводжувався численними протестами на місцевому рівні серед різних соціальних груп (лікарі, підприємці, працюючі батьки, що мають малолітніх дітей тощо) щодо соціально-економічного проблем, спричинених пандемією, відсутністю належної державної підтримки і комплексного державного плану подолання негативних наслідків поширення коронавірусної інфекції. Низка міських голів публічно висловила незгоду з рішеннями уряду та відмовилась виконувати частину карантинних обмежень. Зокрема, це стосувалось закриття садочків, шкіл, обмеження в роботі транспорту та ринків. У відповідь на це Президент, представники його офісу і представники уряду відкрито засудили такі дії міських голів, а в деяких випадках попередили про можливі важелі впливу на прийняття рішень на місцевому рівні (мова йшла про тиск на міських голів та відкриття кримінальних проваджень).
За відсутності діалогу з центральною владою та маючи велику підтримку місцевого населення, частина місцевих голів продемонструвала свою сильну владу на місцях та можливість згуртуватись проти керівництва держави, не зважаючи на відмінність у поглядах та приналежність до різних політичних сил.
Березень-травень 2020. Напруження через розподіл коштів на боротьбу з наслідками covid-19
Ряд фактів додатково підтвердив відсутність діалогу між центральною та місцевою владою, зокрема в питаннях фінансування заходів з запобігання поширенню коронавірусної інфекції та подолання її наслідків.
Так, з березня 2020 року представники місцевого самоврядування намагались долучитись до розробки законодавчих актів, пов’язаних з подоланням пандемії COVID-19, однак їхні прохання залишились без позитивного результату. Долучення місцевих голів до цього процесу могло б сприяти ефективності розробки та реалізації відповідних рішень і заходів, зниженню протестних настроїв та уникненню конфліктів між місцевою та центральною владою.
Карантин знову актуалізував питання розподілу коштів та державної підтримки для органів місцевого самоврядування. Міські голови виступили з вимогою щодо врахування позиції Асоціації міст України при прийнятті змін до податкового законодавства, пов’язаних з поширенням COVID-2019. Відкрите звернення до керівництва держави підписали 22 міських голови. В зверненні йдеться про те, шо органи місцевого самоврядування забезпечують виплату підвищених зарплат медикам, закупівлю ліків, масок, тестів, обладнання для лікарень, на що виділяють сотні мільйонів гривень. Разом з цим, замість підтримки громад зміни до Податкового та Бюджетного кодексів позбавляють громади ресурсів.
8 квітня уряд на засіданні ухвалив рішення про створення Ради з питань економічного розвитку України, яка буде розробляти стратегію виходу країни з кризи, спричиненої коронавірусною інфекцією, а також подальшого економічного розвитку України. Втім, до складу Ради також не включили представників місцевого самоврядування, незважаючи на те, що на цьому наголошувала Асоціація міст України, оскільки більшість проблем доведеться вирішувати саме місцевій владі. Таке рішення уряду знов викликало обурення на місцях.
Варто зазначити, що українські громади самостійно долучилися до протидії поширенню коронавірусу. Місцеве самоврядування, окрім запровадження карантинних заходів, з початку карантинних обмежень виділяє кошти на підвищення зарплат медикам, закупівлю ліків, масок, тестів, обладнання, організує підвіз медиків на роботу, доставляє продукти для літніх людей і соціально незахищених сімей. Готуючись до пом’якшення карантинних обмежень, громади розробляють програми виходу з кризи, приймають рішення для підтримки місцевого бізнесу тощо.
Наслідки конфліктів між центральною та місцевою владою
В жовтні цього року мають відбутися вибори до органів місцевого самоврядування. До них активно готуються політичні партії, що мають намір взяти в них участь та місцеві еліти.
Наміри політичних гравців національного рівня різні. Політичні суб’єкти, що мають вплив на формування політики на національному рівні мають наміри побудувати вертикаль для наскрізного впливу на ситуацію в державі – від центру до окремих громад. Політичні гравці, що не мають вирішального впливу на національному рівні – розглядають можливість використати місцеві вибори для підсилення такого впливу на регіональному рівні та в окремих громадах, насамперед у великих містах. Контроль за органами місцевого самоврядування може спростити або ускладнити аж до повного блокування імплементацію рішень органів влади національного рівня. Крім того, контроль за органами місцевого самоврядування виборах в низці регіонів може дати можливість вливати на формування політики на національному рівні, так званий “bottom up” вплив.
Місцеві еліти, що прагнуть утримати або отримати контроль за органами місцевого самоврядування можуть бути постійно інтегрованими в національні партійні проекти, або ситуативно з ними співпрацювати, переходячи від співпраці з одним суб’єктом до іншого, або покладатися на власні сили.
У всіх трьох варіантах головним, першочерговим завданням для місцевих еліт в переважній більшості є посиленням/збереженням своєї ролі на відповідній території, а не намір отримати владу на національному рівні. Вплив в регіоні або громаді розглядається як можливість контролю за розподілом місцевих ресурсів, місцевих ринків товарів та послуг, створення сприятливих умов для місцевого бізнесу тощо. При цьому можливість впливу місцевих еліт на національний рівень теж розглядається як мета, що може надати доступ до надходження додаткових ресурсів з «центру» на умовах взаємовигідного обміну – ресурси в обмін на підтримку.
На тлі підготовки згаданих вище суб’єктів до місцевих виборів ми спостерігаємо поступове посилення напруги у відносинах між органами державної влади національного рівня та органами місцевого самоврядування, а в деяких випадках можемо стверджувати про наявність системних конфлікти у політичній та економічній сферах.
Поряд із цим, в Україні існують суб’єкти політичної діяльності проросійського спрямування, які просувають так звану «федералізацію», що нібито підсилить роль регіонів (не громад!) та буде запорукою економічної стабільності.
Така ситуація значно підвищує вразливість України до зовнішнього впливу.
Російська Федерація давно просуває ідею тих чи інших форм «федералізації» України. Насправді ж, метою РФ за цим напрямом є дезінтеграція України на окремі частини, послаблення зв’язків між ними, одночасне послаблення «центру» з встановленням для нього обмежень на проведення зовнішньої політики та внутрішньої політики національної єдності. Наступним етапом може бути або поступова інтеграція окремих регіонів в Російську Федерацію або створення інтеграційного союзу із нею в тій чи іншій формі.
Отже, Російська Федерація, може використати суб’єктів політичної діяльності в Україні та місцеві еліти для досягнення своєї мети.
Для унеможливлення зовнішнього впливу, зменшення вразливості, доцільно вжити ряд заходів та реалізувати відповідні завдання.
По-перше, необхідна чітка та зрозуміла стратегія децентралізації з посиленням ролі органів місцевого самоврядування у вирішенні місцевих проблем на рівні громад, а не регіонів, з одночасним створенням ефективних правових запобіжників, які унеможливлюють присвоєння органами місцевого самоврядування повноважень органів державної влади.
По-друге, варто реально, не для форми, залучати представників громад до підготовки рішень щодо формування політик в сферах, де їх реалізація значною мірою торкається інтересів громад та добробуту їх мешканців.
По-третє, запровадити справедливий розподіл фінансових ресурсів між державою та громадами, особливо у випадках передачі повноважень не місця.
По-четверте, забезпечити ефективну комунікацію центральних органів виконавчої влади не тільки з представниками органів місцевого самоврядування, але і з усіма громадянами щодо цілей, принципів та підходів децентралізації, окреслення компетенції органів місцевого самоврядування, шляхи вирішення місцевих проблем.
По-п’яте, створити умови, насамперед законодавчі, та запровадити освітні проекти для стимулювання створення дієвих громадських організацій на місцевому рівні, що здатні ефективно допомогти у вирішенні проблем місцевого життя та забезпечити громадський контроль за розподілом фінансових та інших місцевих ресурсів.
Зниження напруги та конфлікності між центральною та місцевою владою зменшить рівень вразливості країни, та відповідно ризик використання місцевих виборів для підриву суверенітету та територіальної цілісності України. Варто нагадати, що Україна втрачала контроль через гібридні дії Російської Федерації, що полягали у застосуванні як військових так і невійскових засобів і в кожному випадку використовувала для «легалізації» органи місцевого самоврядування, які під зовнішнім впливом приймали відповідні рішення.
