Появу Коаліційної угоди, яка пропонує доволі докладну «дорожню карту» законодавчої діяльності із визначенням орієнтовних термінів розробки та прийняття відповідних законопроектів, можна лише вітати. Позаяк, дотримання (чи, навпаки, – не дотримання) проголошеного плану дій виступатиме мірилом ефективності коаліції, яка має для втілення задекларованих намірів конституційну більшість.
Бо саме така більшість (не менше 2/3 від складу Верховної Ради України) необхідна для внесення змін до Конституції України. Концептуальний перелік таких змін передбачений Коаліційною угодою у р. ІV п. 9 (в сфері судової реформи) та р. VІІ. п. 1.4 (в сфері децентралізації та реформи публічної адміністрації).
Очевидно, що саме з цією метою (як передбачено п. 2.2. Регламенту Коаліції до зобов’язань учасників Коаліції належить вживати «всіх необхідних дій для реалізації реформ, визначених цією Коаліційною Угодою, включаючи… внесення змін до Конституції України у разі необхідності») р. 2 Коаліційної угоди передбачено створення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України (далі – ТСК) для підготовки узгоджених Коаліцією змін до Конституції України.
Проте, думається, в процесі конституційної реформи обмежуватися двома, хоча й вкрай важливими (про що мова далі) позиціями, є недоцільним. Реформування потребує сама існуюча форма правління.
23-х річна історія новітньої української державності демонструє нам приклад маятникового коливання між президентсько-парламентською та парламентсько-президентською моделями республіки.
Досвід президентсько-парламентської республіки (як за часів Л.Кучми, так і В.Януковича) свідчить, що й так чимала влада президента має властивість неформально поширюватись й на інші сфери державного управління, та в у мовах пострадянської практики, а багато в чому й радянського мислення, неминуче призводила до авторитарних режимів (до речі, за Конституцією Російської Федерації, остання також є президентсько-парламентською республікою).
Безумовно, багато в чому становлення таких режимів зумовлено особистістю правителя, «совковістю» суспільного мислення, корумпованістю системи публічної влади, невпливовістю інститутів громадського суспільства (принаймні, хочеться сподіватися, що лише на той час), які могли б протидіяти авторитарним тенденціям.
Але, як зазначалося нами у статті «УССД: перезавантаження держави» більш ніж на два роки тому назад, потенційна загроза криється в самому механізмі такої республіки:в умовах закріплення статтею 6 Конституції України поділу державної влади на три гілки (законодавчу, виконавчу та судову) існування поста Президента України є своєрідним нонсенсом. Так, відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, відповідно до статті 113, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, а відповідно до статті 124 судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. До якої ж гілки влади належить Президент України?
Поширена в юридичній науці теза про те, що Президент України має повноваження в усіх гілках влади (в законодавчій –право законодавчої ініціативи, промульгації чи накладення вето на закони; у виконавчій – формування уряду, призначення на посади в органах державної влади, видання указів; в судовій – призначення на посади суддів вперше, призначення третини складу Конституційного суду України), ставить під сумнів як наявність самого поділу державної влади (оскільки у владних повноваженнях Президента України вони, навпаки, поєднуються), так і наявність механізму стримувань та противаг. Очевидно, ідея протиставлятися самому собі віддає шизофренією.
Тому й ніхто не протиставлявся. Так поставали авторитарні режими. Долю яких в обох випадках вітчизняної історії визначило народне повстання. І навряд чи вдалося б інакше.
Як наслідок, маятник колихнувся в бік парламентсько-президентської республіки. В обох випадках з різних причин: у 2006 – як результат грудневого компромісу 2004 року, у 2014 – як необхідна деконструкція системи, вибудуваної Януковичем, зокрема і за допомогою, як це не дико лунає, неконституційного рішення Конституційного суду України в жовтні 2010 року.
Так чи інакше, досвід парламентсько-президентської республіки для України навряд чи можна називати позитивним. 2005-2009 роки можна охарактеризувати як втрачений час. Пасіонарна енергія першого Майдану була банально «злита в унітаз». Час постійних «розборок», «перетягування рядна» між Ющенком та Тимошенко, на тлі яких було реінкарновано та приведено до влади Януковича. Годі згадувати, що значна частина «любих друзів» як Ющенка, так і Тимошенко, не погано себе почувалася й в адміністрації Януковича, активно допомагаючи будувати його режим.
Одна із ключових причин такого становища, все в тому ж конституційному механізмові парламентсько-президентської республіки. Попри те, що формування уряду стає юрисдикцією Парламенту, а відтак значно куций обсяг повноважень, аніж за президентсько-парламентської моделі, Президент України так само перебуває посередині трикутника гілок влади. Його власна влада лишається доволі потужною, зокрема у призначенні на посади в сфері зовнішньої політики (Міністра закордонних справ України (можна згадати, як у 2009 році Прем’єр –міністр та Міністр закордонних справ проводили деструктивну один відносно іншого діяльність),національної безпеки (Міністра оборони України, Голови СБУ, Ради національної безпеки і оборони України); правоохоронної та судової діяльності (Генерального прокурора України, третини Конституційного суду України тощо). Таким чином закладається фундамент у формуванні двох центрів виконавчої влади, а відтак й проблеми «перетягування рядна».
Хочеться сподіватися, що сучасну владу омине така доля. Хочеться вірити, що стан неоголошеної війни, нагальна потреба провести глибинні реформи згуртує президентську та прем’єрську команди, задасть коаліції темп на весь період каденції парламенту.
Але якби не було війни, чи не було б такої загрози? Задамось питанням, чи не є така загроза зараз?
Її знешкодженням може стати перехід або до президентської, або до парламентської моделі республік. Розглянемо варіанти.
Президентська республіка передбачаєскасуванням посади прем’єр-міністра та визнання Президента України головою уряду та очільником виконавчої влади.
До позитивів можна зарахувати:
-
механізм поділу влади отримує реального наповнення;
-
створення технократичного уряду, відсутність квот при його формуванні,
що може сприяти його професійності;
-
оперативність прийняття рішень;
-
персональна відповідальність президента за дії виконавчої влади;
Негатив, власне, один, але доволі суттєвий: концентрація виконавчої влади в одних руках. Тут можна запропонувати наступні запобіжники:
-
спрощення процедури притягнення Президента України до відповідальності
в порядку імпічменту (передбачається р. VII п. 2.3 Коаліційної угоди);
-
запровадження перевірки на поліграфі для кандидатів на пост Президента
України, міністрів та для обраного Президентом, призначених міністрами – щорічно(втім, перелік можна розширити);
-
призначення та звільнення Генерального прокурора України, керівників Національного антикорупційного бюро та Державної служби розслідувань (органів, покликаних боротися з корупцією) визначити прерогативою Парламенту.
В контекст запропонованого варіанту доволі вдало вписуються згадані вище
та передбачені Коаліційною угодою зміни до Конституції та законів України в сферах судової реформи та децентралізації публічної влади.
Щодо судової реформи:
-
законодавче (а не президентське) визначення мережі судів;
-
створення єдиного незалежного від політичного впливу органу, який відповідатиме за призначення, кар’єру та звільнення суддів, де більшість становитимуть судді, обрані суддями, а решту – авторитетні правники – представники правничої і правозахисної спільноти.
-
публічне обговорення кандидатур на посади суддів усіх ланок;
-
визначення прокуратури лише як органу кримінальної юстиції, тощо.
Щодо децентралізації публічної влади:
-
деконцентрація та децентралізація повноважень згідно з Концепцією реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та Європейською хартією місцевого самоврядування. Реорганізування місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу.
Схвалена у квітні 2014 року урядом Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні в цілому враховує висловлені нами у згадуваній вище статті «УССД: перезавантаження держави» позиції щодо реформування територіального устрою:
-
існуюча територіальна організація влади як застарілий спадок радянської системи;
-
необхідність зміни статусу місцевих державних адміністрацій з органів загальної компетенції на контрольно-наглядові органи у системі виконавчої влади з функцією координації;
-
корисною вбачається новела щодо закріплення за місцевими державними адміністраціями нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування з правом їх зупинення та одночасним зверненням до суду.
Разом із тим, погоджуючись із запропонованою трирівневою системою адміністративно-територіального устрою:
– базовий: адміністративно-територіальні одиниці – громади;
– районний: адміністративно-територіальні одиниці – райони;
– регіональний: адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим, області, м.Київ, м.Севастополь.
Зауваження викликають збереження таких адміністративно-територіальних одиниць як райони та області. Диспропорція у чисельності населення областей, штучне визначення їх меж, навряд чи потребує консервації. Вихід вбачається у проведенні широкомасштабної територіальної реформи, яка мала б істотно скоротити існуючу кількість областей, зрівняти чисельність у новостворених краях, врешті-решт відродити самоврядні традиції в історичних землях (Слобожанщина, Волинь, Поділля тощо).
У свою чергу, краї поділяються на повіти, які за територією мають дорівнювати сучасним трьом – чотирьом районам. На повітовому рівні до посад, що обираються безпосередньо територіальною громадою, окрім повітових рад та повітових старост, слід віднести повітових суддів, начальника поліції (тим більше, що р. V п. 4.1 Коаліційної Угоди передбачає створення муніципальної поліції) тощо.
Водночас, не викликає заперечень, що на відповідних рівнях адміністративно-територіального устрою здійснюють своє представництво органи виконавчої влади, а на крайовому – державні адміністрації (втім, назва потребує зміни, позаяк компетенція такого органу, обмежена контрольно-наглядовими повноваженнями не співпадає з адмініструванням), територіальні органи центральних органів виконавчої влади.
Думається, за умови імплементації наведених позицій, президентська модель республіки може стати успішним проектом в сучасних критичних умовах.
Парламентська республіка передбачає виключну компетенцію Парламенту щодо формування уряду та збереження за Президентом арбітражних та контрольних функцій.
Не торкаючись питань функціонування коаліції та утворення уряду за парламентської республіки (вони майже ідентичні існуючим в Україні), зупинимося на переформатуванні повноважень Президента України. Обмеживши сферу видання його указів, позбавивши впливу на призначення керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, доречно було б наділити його повноваженнями щодо призначення осіб, яка в нашій версії за президентської республіки належала б парламенту (Генерального прокурора України, керівників Національного антикорупційного бюро та Державного бюро розслідувань, відповідно).
Водночас, за парламентської моделі не втрачає своєї актуальності запропоноване бачення реформування судової сфери та територіально-адміністративного устрою, запровадження попередньої та поточної перевірки на поліграфі як для Президента так і членів уряду.
В обох випадках потребує реформування і виборча система. І почати її слід із визначення конституційного складу Парламенту. В умовах запланованої відмови від мажоритарної складової парламентських виборів, проведення деконцентрації влади, перенесення центру вирішення місцевих проблем в регіон, раціонального обґрунтування чому депутатів має бути 450, а не, наприклад, 300, очевидно не має. У взаємозв’язку із запропонованою реформою адміністративно-територіального поділу самозрозумілим є перехід до пропорційної виборчої системи із відкритими списками у багатомандатних виборчих округах. Перспективним в умовах такої виборчої системи може виявитися запровадження інституту часткових виборів, які полягають у частковій регулярній ротації персонального складу (наприклад, визначення строку повноважень депутата в чотири роки дозволяє кожні два роки проводити ротацію половини від складу Парламенту). Це сприятиме повсякчасній легітимації вищого представницького органу, актуалізації суспільних очікувань.
Нажаль, Коаліційна угода не містить згадки щодо прийняття Виборчого кодексу України, який мав би уніфікувати та узагальнити виборчі процедури за різними видами виборів. Також, окремо варто зафіксувати в Конституції України моделі виборчих систем з усіх виборів, що має відбити бажання їх змінювати на догоду тим чи іншим політичним силам.
Представлене бачення напрямів конституційної реформи, можливо, буде сприйматися таким, яке «не на часі», але принаймні, нехай це буде запрошенням до дискусії. Врешті-решт, рік тому багато що вважалося неможливим.
Леонтій ШИПІЛОВ, кандидат юридичних наук
