Адміністративно-територіальна реформа в Україні: кілька думок про стратегію

Олег Баган

Ось уже кілька років в нашій державі триває адміністративно-територіальна реформа, задумана як кардинальна видозміна внутрішнього устрою країни і спрямована на його оптимізацію. Існує два головні проекти цієї реформи за авторства двох груп авторів на чолі з Юрієм Ганущаком та Ігорем Коліушком. Обидва проекти несуть в собі багато раціональних рішень, за якими можна буде, справді, зробити систему внутрішнього управління державою набагато ефективнішою. Не будемо їх зіставляти, оскільки в цьому напрямку сказано вже багато різними спеціалістами, а висловимо лише як побажання кілька думок щодо вдосконалення загальної стратегії пропонованої реформи. З усього масиву концептуальних тез реформаторів, на наш погляд, залишилися поза увагою наступні принципи зі світового досвіду, які вже підтвердили свою якісну дію.

Перший принцип – національно-історичної тяглості. У пропонованій реформі головною ідеєю є скорочення у приблизно 5 разів кількості районів в Україні, їх укрупнення і заміна посад голів райдержадміністрацій посадою префекта. Впадає в око, що автори реформи явно мають за зразок західну модель адміністрування, передусім французьку, коли країна поділена на невеликі департаменти із системою чіткого управління. До слова, в останній період французи провели нову реформу, за якою відновлено межі історичних провінцій, які мають над- регіональне значення і метою яких є пробудження глибшої історично-культурної ідентичності їхніх мешканців. Тобто наймодерніша нація Європи, яка з раціональною метою провела переділ країни в ході Великої Французької революції, ліквідувавши традиційні провінції, вирішила частково повернутися до старої системи адміністративно-територіального устрою з тим, щоб посилити національне звучання всієї своєї системи управління, поглибити власну національну ідентичність.

Якщо такі впевнені, такі культурно сильні і національно розвинені французи відчули певні загрози в сучасному космополітизованому світі, то наскільки ці загрози можуть бути руйнівними для України? Очевидно, в Україні вартує повернути старі, ще від часів давньої Русі, назви адміністративних територій як волостей і повітів (можливий і пошук інших варіантів). Водночас треба врахувати історичний досвід адміністративно-територіального поділу країни в часи УНР і ЗУНР, які якраз і намагалися зберегти дух українських традицій. Наприклад, в УНР були такі окремі землі, як Древлянська земля, Погоринь, Болохівська земля, Поросся, Побужжя, Брацлавщина, Низ, Сіверщина, Посулля, Азовська земля і навіть Половецька земля. Вдумаймося, скільки історичних, культурних, духовних, етнічних сенсів звучить в цих назвах!

Однією з головних проблем сучасного українського національного буття є надто слабка ідентичність українства, особливо в Південно-Східній зоні країни – від Буджака (Бесарабії) до Північної Луганщини (Слобожанщини). Логічно, що однією з форм «соціальних ліків» цієї проблеми могло б бути пробудження національної свідомості зрусифікованої й зсовєтизованої людності цих регіонів через формування в них субрегіональної патріотичної свідомості, коли б мешканці певних регіонів були об’єднані в нові адміністративно-територіальні одиниці (повіти або й цілі краї) на підставі історичних, культурних, географічних і ментальних особливостей певного простору. Відтак в цій зоні України, де, як відомо, українські історично-національні традиції не були тривалими, вартувало б творити нові територіальні об’єднання на основі географічно-культурної подібності: наприклад, Інгульський край, Південна Бесарабія, Гетьманщина, Приазов’я, Таврія тощо.

Також вартувало б знайти іншу систему номенклатури управлінських посад замість тієї, яка пропонується зараз і яка має виразне чужинське походження, наприклад, слово «префект». Натомість скільки колориту в національну свідомість внесли б слова «посадник», «тивун», «староста», «війт» тощо.

Другий принцип – етнографічно-ментальної близькості. З європейського досвіду країн, які територіально за величиною є близькими до України, як Німеччина, Італія, Іспанія, Польща, ми знаємо, що дуже вдалим виявився їхній адміністративно-територіальний поділ за межами історично-етнографічних провінцій. Так, у Німеччині є Баварія, Нижня Саксонія, Баден-Вюртемберґ (Швабія), Тюринґія, Мекленбурґ тощо; в Італії – Ломбардія, П’ємонт, Ліґурія, Тоскана, Кампанія, Апулія тощо; в Іспанії – Андалусія, Ґалісія, Кантабрія, Араґон, Астурія тощо; у Польщі – Мазовія, Верхній і Нижній Шльонськ, Вармія-Мазурія тощо. Це прекрасно розвиває в цих країнах регіональну культуру, стимулює любов до діалектів, етнографічних традицій, виховує тепліше й уважніше ставлення до місцевої природи, звичаїв, особливостей. Усе це разом допомагає зміцнити національну ідентичність загалом. Зрештою, субетнічні ментальні відмінності інколи залишаються на глибинному рівні нам не помітними, але це не означає, що вони не діють, не впливають на соціальні контакти між людьми. Люди з однієї етнографічно-ментальної зони легше комунікують між собою, на підсвідомому рівні їм комфортніше співжити.

Паралельною до цієї проблеми є проблема збереження нині дійсних кордонів ще радянських областей України. Комуністи «нарізали» межі окремих областей доволі свавільно, керуючись переважно принципом господарсько-комунікативних зручностей і то не завжди розумно. Тому, наприклад, окремі регіони історичної Волині виявилися в Тернопільській та Хмельницькій областях, відповідно, галицькій і подільській за ментальністю (на півночі цих областей), подільський Бердичів і Бердичівщина потрапили до поліської Житомирської області, Північна Одещина – історичне Південне Поділля – виявилося у цілком чужорідному йому Причорномор’ї, а подільська Хотинщина потрапила до абсолютно контрастної їй Буковини тощо. Зрештою, сьогодні вартувало задля принципу уникнути меж совєтської ситеми поділу нашої країни в контексті актуальної декомунізації.

Загалом обласний рівень управління міг би бути замінений земельним або крайовим через відновлення колишніх історичних земель України, які мають свою ментально-культурну, соціально-господарську, географічно-цивілізаційну вмотивованість: Закарпаття, Буковина, Галичина, Волинь, Полісся, Поділля, Подніпров’я, Сіверщина, Слобожанщина, Донеччина, Приазов’я, Запоріжжя, Січовий край (Дніпровщина-Січеславщина), Таврія ( Херсонщина і прилеглі райони Миколаївщини та Запорізької обл.), Крим, Чорномор’я. Така регіоналізація у двоє скоротила б управлінський апарат на рівні сучасних областей і, зрозуміло, сприяла б сильнішому розвиткові національної ідентичності через плекання крайового самоототожнення. Нам закинуть у цій темі, що ця регіоналізація поведе до розвитку сепаратистських настроїв в південно-східних регіонах, на що ми дамо таку відповідь: а хіба нинішній твердий унітаризм запобіг сепаратизмові на Донбасі і в Криму? Все залежить, яку політику в національному питанні вестиме держава: фальшиво-імітаційну, як зараз, чи послідовно проукраїнську, як треба. Глибоку українізацію не проводили місцеві чиновники в Південно-Східній Україні, бо на це давала негласну санкцію київська влада і місцеві проросійські еліти, які взаємодіяли на основі «договорняків». Тож остерігатися треба не нових кордонів і форм управління, а «договорняків».

Або візьмемо інший приклад – з Галичини. Хоча це дуже однорідний за культурою і ментальністю регіон, однак на глибинному рівні і в ньому зберігаються відмінності між етнографічними зонами. Наприклад, автори реформи пропонують об’єднати в один майбутній великий повіт Стрийщину і Сколівщину, які належать до Східної Бойківщина, й опільську Жидачівщину. Хоча набагато «комфортнішим» було б об’єднання двох цих бойківських регіонів із двома бойківськими районами Івано-Франківської обл. – Долинським та Рожнятівським, якби автори реформи мали за можливе змінювати кордони нинішніх областей і врховували наш принцип. Такий повіт був би й географічно «заокругленішим», і комунікативно вмотивованішим. Натомість опільська Жидачівщина могла б відійти до єдиного й просторово завершеного району Південне Опілля з центром у Рогатині, який би включав ще Миколаївський р-н Львівської обл., Рогатинський і Галицький р-ни Івано-Франківської обл. та Монастириський і Підгаєцький райони Тернопільської обл. А Перемишлянський, Золочівський, Бродівський райони Львівської обл. та Бережанський, Козівський і південь Зборівського району Тернопільської обл. творили б Північне Опілля. Інші повіти Галичини могли б мати такі назви: сучасний Дрогобицький район, який має більшу густоту населення і тому творитиме окрему одиницю, – це історичне Підгір’я, так гарно описане І.Франком; Самбірщина, південь Гордоцького і Мостиського районів, Старосамбірщина і Турківщина – це Західна Бойківщина; об’єднані райони Північної Львівщини – Сокальський, Радехівський, Бузький та частина Кам’янко-Бузького з центром у Червонограді – це Західне Побужжя; Богородчанський, частково Калуський і Надвірнянський, Тисменицький, Тлумацький райони з центром у Калуші могли б творити повіт Прикарпаття; Косівський, Верховинський, Коломийський. Снятинський і Горденківський райони з центром у Коломиї – повіт Гуцульщина; на Тернопільщині Теребовлянський, Тернопільський, південь Збаразького, Підволочиський і Гусятинський райони творили б повіт Медобори або Теребовельську землю (щоб апелювати до руських часів); північ Зборівського і Збаразького районів, Кременецький, Шумський і Лановецький райони з центром у Кременці творили б Кременеччину або Південну Волинь; нарешті, Бучацький, Чортківський, Борщівський і Заліщицький райони творили б Західне Поділля.

Нам відома розумна теза Ю.Ганущака про те, що центрами майбутніх повітів мали б бути міста з населенням від 30 тис. людності, тому що тільки в таких містах можуть формуватися управлінські еліти, потрібні для нормальної життєдіяльності повітів. Тож наша пропозиція висунення, наприклад, 10-тисячного Рогатина виглядає невмотивованою (подібно можна було б контрвисувати старовинний і культурно значніший Бучач супроти Чорткова в повіті Західне Поділля чи Бережани супроти Золочева в Північному Опіллі тощо). Однак тут ми б воліли висунути контртезу про те, що давні, з культурними традиціями міста, як Рогатин, зберігають в собі невидиму енергетику елітотворення, соціальної динаміки, до того ж реформа, якщо вона хоче бути кардинальною, мала б передбачати і розбудову центральних міст як особливо значущих для всієї країни. Тобто такі міста на перших порах мали б отримувати спеціальні державні плани й дотації на загальний розвиток. Поступово вони б пертворилися на вагомі центри, а сконцентрована в них духовно-культурна енергетика працювала б на майбутнє. На наш погляд, країна, яка хоче здійснити історичний прорив, як Україна сьогодні, повинна передбачати як щось нормальне розбудову нових значущих міст.

І третій принцип – стримування надмірної урбанізації. Ми живемо в еру стрімкого розвитку міст, розростання їх до неймовірних розмірів із паралельним виникненням проблем і загроз у сфері екології, соціальної дисгармонії, надмірної концентрації тяжкого виробництва, депопуляції сільських зон, психологічних конфліктів і деградацій, виникнення напружень із водопостачанням, руйнуванням нормальних умов життєдіяльності тощо. Весь світ сьогодні бореться з масовими міграціями мешканців сіл до насамперед великих міст. Конкретно в Україні зараз формуються велетенські зони, в яких системно і невідворотно занепадають села, які перетворюються на пустелі. По-суті, всі області України, окрім Закарпаття, включені в цей страшний процес щезання села як духовно-цивілізаційної основи нації. Країна, якщо ще й врахувати факт багатомільйонної еміграції за кордон, стоїть на порозі соціальної катастрофи.

Пропонований проект адміністративно-територіальної реформи передбачає включення всіх великих міст країни до певних повітів, досить великих за населенням (бл. 1 млн. люд.), в яких вони будуть центрами. Тобто це всі обласні центри плюс такі великі міста, як Кривий Ріг, Маріуполь, Кам’янське, Кременчук тощо. Великими містами вважаються міста з кількістю жителів понад 200 тис. Саме від такого рівня місто починає потужно тиснути на екологію, стає неконтрольованим в плані розширення і збільшення населення, надмірно «тисне» на села свого регіону, зваблюючи їхніх мешканців вигіднішими й вище оплачуваними місцями праці, продукує таке соціальне явище, як люмпен, який починає становити соціальну проблему і загрозу деградації нації тощо (гадаємо, сучасний вибух охлократичного політиканства у вигляді дикунської і неосвіченої партії «Слуга народу» стався під впливом саме розбухлого люмпену і люмпенської свідомості в українських містах). Реформа дуже мало говорить про те, як в нових умовах держава буде стримувати розростання великих міст, що є конче потрібним з огляду на особливості розвитку сучасної цивілізації.

Тож ми б запропонували звернутися в цьому аспекті до досвіду Великої Британії, де є такі адміністративно-територіальні одиниці, як міста-графства. Тобто багато великих міст в цій країні мають окреме самоуправління і вони ніяк не пов’язані з навколишніми регіонами. Саме так треба організувати й українські великі міста: вони повинні стати окремими містами-повітами. Такими містами-повітами мали б стати всі обласні центри, крім Ужгорода (чисельність його мешканців ледь перевищує 100 тис.), в яких проживає більше 200 тис. люд. й інші великі міста. Це б, по-перше, хоч якось перешкоджало масовій міграції селян, оскільки їхня увага частково була б «переключена» на менші центри, передусім на нові центри нових повітів; а по-друге, це хоч якось урівноважило б людські пропорції повітів, оскільки за пропонованою реформою, наприклад, Львівський повіт, тобто 800-тисячний Львів із кількома районами (разом – понад 1 млн. жителів), у 4-5 разів перевищував би вагу решти повітів Галичини. І так – по всій країні. Натомість виокремлений в окремий повіт Львів виглядав би не таким «монстроподібним» щодо сусідів, а навколишні райони – Жовківський, Яворівський, частково Кам’янко-Бузький, Городоцький та Пустомитівський творили б окремий повіт Розточчя з центром у Новояворівську.

Можливо, наші акценти на духовно-культурних і національних пріоритетах при формуванні державної системи управління виглядають занадто «ідеалістичними», однак нам усім вартує пам’ятати, що в історії успіхів досягали і перемагали ті народи, які уміли залишатися романтиками і мрійниками, а натомість «сухі прагматики», як низка соціалістично-комуністичних ідейно-політичних урядів світу, завжди заганяли себе в глухі кути цинізму і вичерпаності.

P.S. Коли ця стаття вже була завершена, в ЗМІ з’явилося повідомлення про проект адміністративно-територіальної реформи в Білорусі, який своїми стратегічними ідеями співпав з нашими думками. Так, в Білорусі пропонується створити 18 нових земель, повністю проігноруваши нинішні межі 6-ти областей і зіпершись при цьому на історичні традиції й етнографічні особливості країни. Тож тепер можуть з’явитися такі нові адміністративні суб’єкти, як Західне і Східне Полісся, Турівська земля, Ятвязь, Чорна Русь, Дайнава, Нальшани, Случчина, Свіслоцька земля, Понімання, Понизов’я, Подніпров’я, Посожжя, Кривія, Латиґоль.