Децентралізація влади: реформа за зачиненими дверима

24 червня Венеційська комісія Ради Європи опублікувала свій висновок щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України в частині децентралізації, який розробила Конституційна комісія, створена Президентом Петром Порошенком. Висновок Венеційської комісії був переважно схвальним, однак також вказав на низку проблемних моментів конституційного реформування. 26 червня відбулося чергове засідання Конституційної комісії, на якому було прийнято рішення внести певні правки до розробленого законопроекту і направити його Президентові. Той, у свою чергу, пообіцяв внести документ до Верховної Ради.

Які зміни до Основного Закону направили депутатам?

Наскільки легітимною може бути така зміна Конституції?

Диявол криється в деталях

Потреба в децентралізації влади в Україні не викликає практично жодних заперечень. Крім того, в неурядовому експертному середовищі вже склався певний консенсус з приводу того, яким шляхом здійснювати децентралізацію. Документ, направлений Конституційною комісією до Венеційської комісії, в цілому узгоджувався із цим баченням, однак містив цілу низку положень, які загрожували завадити належному втіленню в життя позитивних намірів його авторів. Висновок Венеційської комісії достатньо адекватно відобразив цей суперечливий характер документу, вказавши як на його переваги, так і на його недоліки.

З одного боку, на безперечне схвалення заслуговувала передача основного масиву виконавчих повноважень від місцевих державних адміністрації (МДА), які вбудовані у державну виконавчу вертикаль, до виконавчих комітетів, яких призначатимуть обрані на місцевих виборах ради. Важливим доповненням цього нововведення стало розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування (ОМС) шляхом надання територіальним громадам права встановлювати місцеві податки і збори. Таким чином ОМС, безпосередньо обрані представниками громад, отримають не лише реальні повноваження щодо вирішення місцевих проблем, а й фінансові та інші ресурси для реалізації цих повноважень на практиці.

Не викликала зауважень і втілена в законопроекті ідея запровадження представників державної влади в регіонах (префектів), що повинні слідкувати за законністю дій ОМС. Поза тим, запропонована модель призначення і звільнення префектів була не надто продуманою. По-перше, законопроект пропонував скопіювати систему призначення префектів з існуючої моделі призначення голів МДА – тобто Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Більше того, документ надав виключне право звільняти префектів главі держави. Це, вочевидь, не лише загрожувало відновленням потенціалу до конкуренції між Президентом і урядом за контроль над діяльністю префектів, а й надало б главі держави надмірні важелі впливу на них.

Не менш загрозливо виглядало закріплене у проекті право президента достроково припиняти повноваження місцевих рад у разі створення тими загроз територіальній цілісності чи національній безпеці. З одного боку, таке повноваження можна виправдати сепаратистськими поривами окремих місцевих рад під час анексії Криму та заворушень на сході та півдні країни у 2014 р. З іншого боку, запропонована нормативна реалізація створювала б загрози безпричинного встановлення прямого президентського правління на місцях. По-перше, глава держави міг би самостійно визначати, чи загрожує місцева рада безпеці держави, не звертаючись при цьому до Конституційного суду. По-друге, у разі припинення діяльності місцевої ради протягом року президент міг би управляти місцевими органами влади через свого тимчасового державного уповноваженого, що було б очевидним порушенням права громадян на самоврядування.

Частину вищевказаних проблем було виправлено в останній редакції проекту змін до Конституції. Зокрема, їх автори зобов’язали Президента одночасно з прийняттям рішення про припинення повноважень місцевої ради направляти відповідне звернення до Конституційного суду, який і має ухвалити остаточний вердикт із цього питання. Крім того, у разі згоди Конституційного суду із законністю рішення Президента останній має призначити позачергові місцеві вибори. Водночас певна загроза зловживанням цим повноваженням з боку глави держави лишається, зважаючи на традиційну залежність Конституційного суду від Президента і парламентської більшості.

Примітно, що ці зміни до проекту, як і будь-які попередні робочі варіанти, так і не було представлено публічно. У цьому проявилась чи не головна проблема реформування системи відносин між центром і регіонами – відсутність її відкритості до суспільства. Навіть профільні експерти далеко не завжди мали змогу отримати доступ до документів, які виробляли представники комісії. Звичайні ж громадяни могли лише здогадуватися про справжній зміст запропонованих змін.

Більше того, сам процес розробки проекту змін до Основного Закону був надміру закритий. З одного боку, до комісії дійсно включили багатьох провідних експертів, дотичних до сфери децентралізації, хоча й далеко не всіх. З іншого боку, до обговорення проекту змін практично не долучили ключових стейкхолдерів реформи децентралізації – депутатів місцевих рад, міських, селищних і сільських голів, чиновників МДА тощо. Більше того, не було налагоджено процес врахування відгуків і зауважень зацікавлених сторін, що має бути невід’ємним елементом будь-якої реформи, тим більше настільки важливої, як децентралізація.

Відповідно, існують очевидні побоювання з приводу того, що процесу внесення змін до Конституції бракуватиме легітимності як серед безпосередніх стейкхолдерів, так і в суспільстві загалом. Такий недолік може мати не лише символічне, а й практичне значення. Зокрема, успішність децентралізації критично залежатиме і від довіри тих, хто буде реалізовувати її на практиці, і від їх розуміння її особливостей. Тому навіть внесення змін до Конституції у частині децентралізації не гарантує їх успішну імплементацію, оскільки без активної взаємодії влади із стейкхолдерами вона може наштовхнутись на активний опір з їхнього боку під час реалізації прийнятих положень на практиці.